Democracia (im)pactada

En octubre de 2016 se presentó el libro de José Luis Exeni Rodríguez: Democracia (im)pactada.  Coaliciones políticas en Bolivia 1985-2003. Tuve el placer de escribir el prólogo. Lo comparto. Como se dice, y lo digo en serio, es una lectura necesaria.

Democracia ( im) pactada

PRÓLOGO/  Fernando Mayorga

La victoria de Evo Morales con mayoría absoluta en diciembre de 2005 cerró un ciclo político que se había inaugurado en 1985 bajo el signo de los acuerdos congresales para definir la titularidad del poder mediante la formación de coaliciones parlamentarias y/o de gobierno. Fue la primera vez –desde la transición democrática en 1982– que un candidato presidencial accedió de manera directa al poder obteniendo la mayoría absoluta de votos y su organización política –Movimiento al Socialismo, MAS– ganó más de la mitad de los escaños en disputa. Una ecuación que se repitió en dos oportunidades y extendió la permanencia de Evo Morales al mando del gobierno por quince años. Antes, en el lapso transcurrido entre 1985 y 2003, la democracia boliviana tuvo como rasgo decisivo un esquema de multipartidismo moderado que se tradujo en un presidencialismo de coalición sustentado en alianzas parlamentarias que eligieron mandatarios –en segunda ronda– y apuntalaron la gestión gubernamental con el control del poder legislativo. Ese esbozo político e institucional fue definido como democracia pactada; su hechura y los avatares de su decurso constituyen el tópico central de este libro. Su intelección como proceso y las peculiaridades de su funcionamiento en cada configuración gubernamental –tomando en cuenta escenarios, actores, estrategias, discursos y reglas, entre otros aspectos– es un valioso aporte para la comprensión de la democracia boliviana en ese período. Y para reflexionar sobre su decurso en el siglo XXI.

La generalidad de las interpretaciones acerca de la primera victoria de Evo Morales alude a la crisis de ese esquema político –democracia pactada y presidencialismo de coalición–, sin embargo los argumentos esgrimidos son de carácter genérico o se justifican por el posterior decurso de la disputa electoral y política. Un decurso que se caracterizó por la supremacía electoral del MAS en tres eventos sucesivos (2005, 2009 y 2014) y se ha traducido en la configuración de un sistema de partido predominante, no obstante el peculiar formato organizativo del “instrumento político” del oficialismo y la levedad de los partidos opositores que ponen en cuestión la pertinencia del concepto de sistema de partidos. Con todo, esa caracterización –esbozada en la tipología de Giovanni Sartori, Partidos y sistema de partidos, Alianza Universidad, Madrid, 1992– es correcta puesto que su elemento distintivo es la existencia de competencia electoral aunque no hubo competitividad por la debilidad de las fuerzas política que ocupan el campo opositor, cuyas siglas y candidatos presidenciales variaron en los sucesivos comicios. De esa manera, el multipartidismo moderado fue desplazado por el predominio oficialista en el ámbito legislativo y el presidencialismo de coalición fue sustituido por un presidencialismo mayoritario. Sin embargo, el MAS –y es un aspecto crucial– tuvo que enfrentar un nuevo mapa institucional de reparto y ejercicio del poder político puesto que en aquel domingo de diciembre de 2005 no solamente se produjo la primera elección presidencial directa, también ocurrió otro hecho inédito: la elección de prefectos departamentales mediante voto popular. Es decir, se inauguró la distribución vertical del poder, una faceta que se formalizó con la incorporación del régimen de autonomías territoriales en la Constitución Política del Estado Plurinacional y la consiguiente elección directa de gobernadores e instauración de gobiernos autónomos departamentales. Así empezó a esbozarse un escenario político/institucional más complejo puesto que, hasta entonces, la disputa se limitaba a la distribución horizontal del poder, es decir, a las relaciones entre el poder ejecutivo y el parlamento, precisamente los nexos que caracterizaron a la democracia pactada. Y este es uno de los rasgos que distinguen la democracia pactada y el proceso de cambio, vocablos manidos para designar/distinguir los ciclos políticos –y fases estatales- que tienen como momento de inflexión la huida del último presidente de la democracia pactada y el ascenso del líder del proceso de cambio.

Es evidente que cada época elabora mitos y sus protagonistas pretenden proporcionar un nuevo sentido al acaecer histórico mediante la elaboración de una narrativa verosímil que proporcione legitimidad al orden estatal vigente. La democracia pactada es el pasado de un proceso político que, en 2005, ingresó en una nueva etapa, empero ese vocablo sigue operando como un ideologema del discurso sobre la democracia.  Algunas visiones normativas asocian este vocablo al pluralismo, a la alternancia y al Estado de derecho, y lo promueven como alternativa al presidencialismo mayoritario y como rechazo al sistema de partido predominante. Ideologema que, sin embargo, oculta las diferencias y diluye los matices existentes entre los gobiernos que se conformaron entre 1985 y 2003 porque la democracia pactada no fue abordada como un objeto de estudio sino esgrimida como un modelo por sus epígonos o estigmatizada por sus detractores. Aparte de la caracterización genérica de democracia pactada –y sus símiles: presidencialismo parlamentarizado o parlamentarismo híbrido– no existen indagaciones teóricas ni balances de gestión política para auscultar las razones de su debacle, tampoco se realizaron análisis comparados para escudriñar sus diversas facetas en las gestiones gubernamentales que corresponden a ese ciclo político. Este libro compendia esas necesidades y proporciona una brújula para recorrer el pasado y evaluar enseñanzas. Un avezado intelectual señaló que “el punto de vista crea el objeto” pero quizás olvidó precisar que un punto de vista es resultado de un proceso intelectual que presupone una mezcla de capacidad reflexiva, destreza metodológica y rigor conceptual. Precisamente, este libro es un ejemplo de virtuosa combinación.

Escrito en 2003 y defendido, con todos los honores, como tesis para optar al Doctorado en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO/sede México), el texto de José Luis Exeni reflexiona sobre la democracia pactada prestando atención a las coaliciones políticas que la caracterizaron y  que, a juicio del autor,  son “acaso el resultado mejor logrado del proceso de democratización y de reforma político-institucional en Bolivia pero constituyen, al mismo tiempo,  el eslabón más débil para la consolidación y persistencia del régimen democrático”. Este libro expone un balance de casi veinte años de vigencia de un modelo político que es evaluado con la perspectiva que proporciona su agotamiento, la antesala de su derrumbe; porque el autor inicia su investigación con los hechos dramáticos del denominado “febrero negro” de 2003 –enfrentamientos entre policías y militares, movilizaciones sindicales, ataque de manifestantes a edificios públicos y destrozo de sedes partidistas– que, por entonces, representaba “el momento más crítico y vulnerable del régimen boliviano desde que, en 1985, se iniciara un prolongado período de estabilidad política y construcción institucional con atractivo  nombre: democracia pactada”.

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Con la crisis de la democracia pactada se devaluaron algunos parámetros de la reflexión académica y ciertos referentes para la acción política como, por ejemplo, la gobernabilidad.  Justamente, en una obra escrita en 2000 y publicada en 2005, José Luis Exeni realizó una intelección sobre la noción de gobernabilidad enmarcada en la compleja relación entre medios de comunicación masiva y orden democrático que contiene una afirmación inquietante: “la palabra gobernabilidad es una palabra fea” (MediaMorfosis. Comunicación política e in/gobernabilidad en Democracia, Ediciones FADO y Plural editores, La Paz, 2005: 127, cursivas del autor).  Similar búsqueda parece haber guiado su lectura sobre el proceso político y las interacciones partidistas porque, en este caso, el objeto de sus disquisiciones teóricas es la democracia pactada que se convirtió en una “mala palabra” en el léxico político local; sobre todo después de la victoria de Evo Morales con mayoría absoluta, en diciembre de 2005, que volvió innecesario el procedimiento parlamentario para definir la titularidad del poder que, desde mediados de los años ochenta, parecía formar parte de la naturaleza de las cosas.

La mirada convencional sobre la democracia pactada empezó a cambiar desde fines del siglo pasado porque fue emparentada con el mero cuoteo de espacios de poder y el uso del “rodillo parlamentario”; así, el pacto político se convirtió en sinónimo de prebenda y corrupción, de pragmatismo y negación de principios; en radical contraste con las valoraciones previas que exaltaban sus logros y la concebían como una vía adecuada para la estabilidad política –la gobernabilidad, precisamente– y la reforma institucional –de tipo incremental. Las diversas interpretaciones acerca de la democracia pactada son susceptibles de simplificarse –utilizando una percepción ya convencional– en la antinomia: “apocalípticos” o “integrados”, es decir, entre posturas que hincaban el diente con similar entusiasmo en los aspectos rescatables o cuestionables de los pactos y/o alianzas; aunque es importante destacar que las definiciones o valoraciones se referían a diversos momentos del proceso político y/o privilegiaban distintos factores por razones metodológicas. Las evaluaciones positivas de la democracia pactada apuntaban a resaltar: estabilidad política, modernización institucional, formación de gobiernos estables y consenso en torno a la política económica; por su parte, las evaluaciones negativas incidían en: interés pragmático, intercambio clientelar, ausencia de pluralismo ideológico y déficit de representación política. “Integrados”, que veían en las coaliciones partidistas el compendio de las virtudes del sistema político. “Apocalípticos”, que las concebían como un instrumento que atentaba contra la democratización y solamente servían para reproducir el poder político y económico.

Un par de citas ilustran esta disyunción:

“Considero que el pacto político es el elemento esencial de la modernización del  sistema político boliviano porque… responde de manera eficaz a los problemas derivados de un sistema de partidos que excluye la posibilidad de mayorías absolutas… Este sistema combina, por lo tanto, la institución del presidencialismo con un sobresaliente sesgo parlamentarista que obliga a acuerdos parlamentarios para la conformación de gobiernos sólidos” (René Antonio Mayorga, “Gobernabilidad: la nueva problemática de la democracia”, en ¿De la anomia política al orden democrático?, CEBEM, La Paz, 1991:263).

“Se ha configurado una especie de oligopolio político de cinco partidos parlamentarios que rotan en coaliciones variantes en el ejecutivo, gobernando el mismo proyecto político-económico. En la medida que todos ellos participaron y participan en el ejecutivo y en el ejercicio del negociaciones por cuotas y espacios de poder políticos… Las mismas elecciones son un momento de renovación y ajuste del oligopolio, en las que no están en juego desde hace rato posibilidades poder político del estado y la administración, se cubren entre sí… Esto forma parte de las de elección de programas, proyectos, modelos de desarrollo, incluso candidatos” (Luis Tapia, “Subsuelo político”, en Pluriverso. Teoría política boliviana, Muela del Diablo, La Paz, 2001).

Sin duda, lecturas parciales pero no equívocas; la tarea pendiente era una evaluación sesuda de sus múltiples facetas e implicaciones. La interpretación de José Luis Exeni pone las cosas en su lugar porque Democracia (im)pactada. Coaliciones políticas en Bolivia 1985-2003 evalúa los claroscuros del proceso político que transcurre entre 1985 y 2003 resaltando los aportes y las limitaciones de una fórmula política utilizada para definir el acceso al  poder gubernamental -y el manejo estatal- mediante la conformación de coaliciones mayoritarias parlamentarias y/o de gobierno. Una tarea que el autor encara con rigor y precisión adoptando una perspectiva teórica que deshilvana el objeto de su indagación a partir de delimitar los modelos de coalición, sus lógicas prevalecientes y los cálculos estratégicos de los actores relevantes. Su punto de partida es la inevitable disquisición acerca de la mejor forma de gobierno, en el plano teórico, y el interminable debate sobre el presidencialismo latinoamericano y los supuestos riesgos que conlleva si se combina con un sistema multipartidista fragmentado y/o polarizado. En ambos casos, el autor revisa, ordena y juzga la producción académica sobre los temas en cuestión y concluye con una serie de criterios cuya actualidad es pertinente para sondear el decurso de la democracia boliviana; sin posturas normativas, con recomendaciones certeras.

Las sugerencias son consecuencia de su balance porque no es suficiente un presidencialismo con multipartidismo moderado y sustentado en coaliciones mayoritarias, también es preciso que las coaliciones políticas sean estables, eficaces en la gestión gubernamental y, también, capaces de concertar con otros actores relevantes. Estos criterios guían el análisis de las cinco coaliciones que sustentaron, de manera sucesiva, a los gobiernos de Víctor Paz Estenssoro (1985-1989), Jaime Paz Zamora (1989-1993), Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997), Hugo Banzer Suárez-Jorge Quiroga Ramírez (1997-2002) y Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003) y permiten entender la trama general de ese ciclo político, así como conocer la peculiaridad política de cada gestión gubernamental.

En la mirada comparativa de los cinco gobiernos de presidencialismo de coalición es necesario poner de relieve uno de los aportes sugerentes de este libro. Se trata de la distinción entre las diversas modalidades que adoptó la democracia pactada entendida, también, a partir de una lógica de cooperación entre actores estratégicos que contrasta con la enemistad que caracteriza su comportamiento cuando existe una situación de polarización ideológica. Esa lógica de cooperación se  impuso al compás de la implementación de una reforma estatal que enlazó democracia representativa y neoliberalismo económico propiciando una tendencia centrífuga en el sistema de partidos que, adicionalmente, fue incentivada por reglas constitucionales –como el Artículo 90 que establecía que, ante la ausencia de fórmula ganadora con mayoría absoluta en las urnas, el congreso debía elegir entre los candidatos más votados– y pautas de cultura política –por ejemplo, el “trauma de la ingobernabilidad” provocado por la experiencia del primer gobierno de la transición democrática que culminó con la renuncia del presidente y la convocatoria anticipada a elecciones generales en 1985.

Sobre la base de esa convergencia centrípeta, la democracia pactada se manifestó en tres ámbitos o bajo tres modalidades con la presencia de distintos actores políticos y la adopción de diversas pautas de interacción entre los partidos con presencia parlamentaria, también en las relaciones entre el ámbito político y la sociedad. Así, José Luis Exeni distingue entre pacto, concertación e intercambio. Entre el “pacto” que caracterizó la conformación de las coaliciones parlamentarias y/o de gobierno; la “concertación” referida a los acuerdos parlamentarios entre oficialismo y oposición; y, finalmente, el “intercambio” que involucró al sistema de partidos y actores de la sociedad civil en asuntos relativos a políticas públicas. Obviamente, los objetivos y consecuencias de cada modalidad de interacción política fueron disímiles, así como los procedimientos adoptados en cada coyuntura crítica. En el primer caso, los pactos implicaban negociaciones entre socios partidistas que controlaban el parlamento y el poder ejecutivo; en el segundo caso, los acuerdos entre oficialismo y oposición se realizaron mediante la organización de encuentros cupulares entre jefes de partidos relevantes; y, en el tercer caso, la definición o revisión de políticas públicas se dio a través de la organización de espacios de diálogo entre actores sociales y partidos políticos.

Esta distinción permite evaluar de manera apropiada las distintas facetas y gamas de la democracia pactada. Gamas y facetas que también resultan útiles para evaluar las características que adoptó la gobernabilidad democrática en la última década. Por ejemplo, en el primer gobierno de Evo Morales (2006-2009) se produjo una situación inédita por la conjunción de una situación de gobierno dividido –por el control de la cámara alta por parte de una coalición opositora– y una figura inédita de división vertical de poderes –con la presencia de una mayoría de prefectos adversos al presidente–. Esta combinación provocó una aguda polarización en el proceso político que, después de muchos avatares, concluyó con la aprobación de un nuevo texto constitucional en 2009 que, entre otras cosas, establece la elección presidencial directa con mayoría absoluta en primera vuelta –o relativa, si hay una diferencia de diez puntos porcentuales entre el primero y el segundo más votados– o en segunda vuelta en las urnas. De esta manera, la  lógica de pactos partidistas en el ámbito parlamentario fue remplazada por la eficacia del voto ciudadano en la elección de las autoridades políticas.

Así, el balance de José Luis Exeni acerca de la democracia pactada permite distinguir las experiencias positivas y negativas del pasado para encarar el desafío permanente de la ampliación de la democracia sin debilitar su cualidad hegemónica, aquella que la convierte en la mejor forma de gobierno. Una idea que se refuerza con la interpretación que el autor propone sobre un período político mediante un recorrido analítico matizado con claridad conceptual, precisión metodológica y exquisito estilo narrativo. Un libro que invita a reflexionar críticamente sobre la democracia y estimula una lectura placentera del análisis político.

Cochabamba, 15 de agosto 2016

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